日本河川整備計畫與都市河川環境營造的經驗詹明勇

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  發刊期數:第0295期/ 發布日期:2018/09/07

日本河川整備計畫形成構想圖_pic

▹前言

有機會去日本旅遊,總覺得他們的河川或者是河川環境總是非常的乾淨,也許這是日本人生活的習性,但也可能是日本河川管理單位對於河川與附近環境管理辦法的完整性。日本河川管理單位對於水環境或者河川空間讓民眾參與管理的機制相當的完整,日本都會區的河川總覺得人家的水域是乾淨而且是可親近的,到了郊區寬闊水流寬闊的視野,更留下美好的記憶與讚嘆。

其實,從地形學來看,河川的形成大同小異,由上游的幼年期小溪谷,進入中游壯年期較寬廣的蜿蜒河道,接著到了老年期緩慢平流的感潮河段。或許河道有長短,坡度有緩急,但河相、水質大多相似,為何有些河川是地景美麗的重要因素,但在某些地區水域卻成了避之唯恐不及的嫌惡指標。原因太複雜了,但多少來自於人類活動介入河川區域的結果。台灣的河川也有許多美麗傳說與景觀,但是隨著人口增加、土地需求強烈、各標的用水爭取更多水源等因素,河川行水區域與其橫向土地利用漸漸失區原有風貌,水域條件漸次惡化,生物少了、水質差了,人也不去水邊嬉戲了。

想瞭解日本人對水環境的經營,就來談談日本河川管理的主要根據--『河川整備計畫』。在日本國土交通省 (ministry of land, infrastructure, transportation and tourism)的官方網頁中,其組織架構中有一個叫做『水管理.國土保全局』的部會,該部會主管全國河川、下水道、水資源、水利防災、水土保持與海岸保全等業務。因為概括全國土地利用的情形,所以水管理.國土保全局將全國各大河川分級管理,根據河川法的規範針對各河川屬性和區位訂定。從日本河川法的內容來看,河川管理除了公部門要負責規劃與管理之外,民眾也參與河川區域的共同管理機制。日本河川區域是由民眾和官方共同管理,而且有相關的法規讓這個機制可以相當完整的推動。在日本河川管理辦法明確指出,河川空間可以接受民眾共同參與環境管理、防洪警訊或者是協助逃生避難事項的安排,這些規定闡述民眾可以向河川管理單位申請部份空間作為他們生活圈的空間,同時也必須對於這些生活圈設施付出相對的時間、精力來維持河川環境的完整性。

▹日本河川整備計畫的架構

日本將河川分為中央管轄(一級河川)與地方管轄(二級河川),一級河川都需要公告河川整備計畫,這樣的計畫很像台灣河川治理計畫的上位計畫,但又比台灣的治理計畫還要細膩。除了河川管理的細節之外,還有河川歷史回顧、河川環境整合、河川教育綱本,乃至於公私協力的構想。這樣的架構,有趣而且實在,值得讓水利人與非水利人共同認識。

目前台灣中央管河川的治理是根據公告的河川治理計畫辦理相關治理作業與必要的工程,日本河川整備計畫的制定和我們類似,但程序上有點不同。擷取日本河川整備計畫形成的構想圖(如下圖),可以看出河川治理規劃分為河川整備基本方針與河川整備計畫兩個部份。河川管理單位先從現場的分析探勘與民眾參與過程,決定河川整備基本方針,第一部分有河川綜合治理與利用的基本原則(包含(1)洪水、暴潮的減災措施,(2) 河川合理利用與維持河川機能流量的設定,(3)河川環境整備與保全),以及河川整備有關的基本事項(包含(1)設計洪水量,(2)分洪原則,(3)重要地點的設計流量<計畫洪水位>,(4)河川基礎流量的規範,(5)主要控制點的斷面等)。至於河川整備計畫則以施工指導為著眼點,包含整準備的目標(治理目標)、預計工程地點、預計施作河川構造物的機能與及日後完工後構造物維護(管理)的權責。

表一 日本河川整備計畫的內容
整備計劃書項目 主要內容 相關單位
水系河川整備基本方針 河川整體保全與利用的基本方針
河川整備應相關的事項彙整
河川水系
河川管理單位提供
設計洪水檢討 流域概況
過去治理情形
歷史洪水分析
設計洪水量推估
計畫洪水量設定
河道整理與治理計畫
河道管理相關設施的維護
河川管理單位提供
維持河川既定功能的檢討(流量) 流域概況
水資源利用現況檢討
水資源需求面檢討
河川流量分析
河川水質分析
維持河川基本功能流量分配檢討
河川管理單位主導 流域內自治團體參與
流域平衡分析 流域概況
歷史河床變動檢討
下游河口端土平衡檢討
河川管理單位主導
農林省協辦
流域內自治團體參與
流域概況內容 流域水文與地文條件
河川基本條件
流域社會經濟與人文條件
水資源利用現況
河川區域(土地)利用現況
河川水質
河道特性
河道整理與河川特性
河川管理單位主導流域內自治團體參與
 

再從表一的內容來看,可以更清楚的理解日本河川整備過程中民眾參與的程度或範疇。整個計劃書包含基本方針、計畫洪水、維持河川既定功能的檢討、全流域平衡分析、流域概況內容等五大部分,其中涉及專門技術或艱澀水理、水文學的部分,多由河川管理單位暨其相關單位共同處理;但有關環境、人文、社會等課題,就會有自治團體的參與共同尋求治理目標或治理原則。

▹日本都市河川環境整備的執行經驗

前述的管理模式,適用於日本中央管河川與地方管河川整備計畫的編修。以東京都的隅田川為例,2016年版的整備計畫中,先把防洪擺在第一順位,然後就是河岸周遭空間利用的檢討。防洪河川工程是基本需求,所以從1980年代開始東京都政府面對治水和空間利用、環境整備的兩難課題,開始發想解決的方式。其中最為經典且十分成功的案例就是,『超級堤防』的興建。大都會區面臨人口集中、土地利用日度增高,防洪標準提升的過程中,多數會採用防洪牆減少洪災的威脅。但是,防洪牆無限增高,形成景觀的障礙,也埋下更大災難的可能性。

超級堤防的概念就是把保全對象的基礎墊高,透過大土堆的重力阻擋洪水過程中的水壓力,墊高的區域就成了新興的商業區與住宅區,工程所需的經費就從增值的土地價格攤回。未經過規劃的堤內住宅區還是會有淹水、積水的疑慮,經由抽水站、小型滯洪池、入滲設施等區塊規劃,也可以解決問題。照片一是隅田川箱崎地區過去防洪牆堤內的後巷,這種鏡頭偶爾會呈現在台北市的舊市區。經過超級堤防的整修之後(照片二),就可以看到整個景觀大為開闊,土地墊高堤身培厚,整個河防安全性變高,而且土地價格也大為上漲。

當然超級堤防不是唯一的答案,在隅田川各河段段也會因地制宜的使用不同的工具或防洪技巧解決問題,照片三是志茂橋往上游看的景觀,可以察覺此段沒有足夠的土地空間,所以臨水側還是傳統的版樁設計,再往陸側延伸才使用超級堤防的概念,營造水岸空間。照片四是新荒川大橋往上游看的圖景,該照片顯示混凝土坡面工仍會出現在水岸環境營造美好的隅田川,但左岸因為凹岸的關係,就創造一片高灘地遊憩空間,供鄰近民眾使用。

照片五與照片六是隅田川中游段蓮根橋與中之橋的景觀,此地住宅密度很高,商業活動頻繁,短期內要仿製超級堤防土地互換的機會不大。但是防洪又是不可避免的工作,所以兩岸還是採用混凝土坡面工與防洪牆設施,確保設計洪水不溢堤。當然這些設計還是有一些巧思,例如:蓮根橋防洪牆與坡面工之間,仍留下可供行走的空間,試圖在窄厄的空間中營造親水的意象。

  • 照片三隅田川志茂橋(從上游拍攝)

    照片三-隅田川志茂橋(從上游拍攝)

  • 照片四新荒川大橋(從下游拍攝)

    照片四-新荒川大橋(從下游拍攝)

  • 隅田川中之橋(從上游拍攝)

    照片五-隅田川中之橋(從上游拍攝)

  • 六蓮根橋(從上游拍攝)

    照片六-六蓮根橋(從上游拍攝)

  • 駒形橋下游左岸微棲地

     照片七-駒形橋下游左岸微棲地

  • 白鬚橋右岸小型繫留站

    照片八-白鬚橋右岸小型繫留站

▹他山之石的反思

我們的河川環境確實有改進的空間,可是若有人數落台灣水利單位沒有落實河川環境管理的溝通,就有點不公平。過去溝通紀錄零散不容易整理,但『流域綜合治理計畫』開始將民眾參與就被納入實施條款。在水利署的網頁還有『流域綜合治理計畫建立民眾參與機制注意事項』規範各河川局在規劃、設計、施工階段都必須召開公聽會聽取相關意見,取得共識後又經過各權屬河川局的諮詢會議,再度審議規畫、設計的合理性與程序的完整性。可是,流域綜合治理畫已經執行多年,很多工程也陸續完成,構成美麗和諧的河川環境很多,但還是有不少的計畫在執行完畢後還是無法成為親水空間,甚至於沒有達到預期的治水目標。

別人可以,我們為什麼沒有辦法?

問題出在時間的緊迫與缺乏互信度。我們的預算有會計年度的壓力、有執行率的壓力,所以預算經立法院通過、行政院核定之後,形同火車開跑,只能往前走不容易停頓或回頭思考。原始規畫也許是一片美意,但到民眾的層級有多元的意見出現,此時若沒有耐心與毅力,原有的規畫目標,往往就在妥協中漸次消失,後來只剩下『工程』,工程設計的美學藝術(state-of-art)就被割捨掉了。反觀日本都市河川整備計畫與預算採取滾動式管理,大約二到三年檢討一次,逐次把民眾的意見妥善融入。當然,民眾的意見也會有窒礙難行的時候,此階段『時間』就變成最大的潤滑劑,藉由更多的溝通在維持河川環境『美』與『善』的基礎下找到優選的方案。

政府與民間團體互信度的養成是官民合作最重要的因子,但是互信度是越想創造,越不容易形成的抽象感覺。日本河川管理單位對於民眾參與多數採取公開的場合共同討論(不是公聽會),並非『官說給民聽』,也不是『民說給官聽』,而是針對主要議題各提出看法,希望能彼此理解取共識。這樣的會議,要交給沒有立場的第三團體辦理籌辦(不是立場中立,而是沒有立場),召開會議、地點選定、時間調查都由籌辦單位辦理,政府與民間團體都是受邀的對象,沒有主客之分。程序雖然冗長,但得到的結果似乎較貼近理想層面。

河川環境管理與河川環境營造是重要的課題,在前瞻計畫中不管是水與環境、水與安全或是水與發展,都和民眾的生活息息相關。政府可以說『這一切都是為民眾好』,但更重要的是要讓民眾說出『政府對我們真好!』。河川環境經營的課題雖然辛苦,但他山之石可以攻錯,耐心的溝通與公開的協調,就有機會創造親近水的好環境。

資料來源:

詹明勇-義守大學土木與生態工程學系 副教授

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