口述歷史-溫理仁前參事談「機關沿革與組織變遷」專案報告

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  發刊期數:第0186期/ 發布日期:2016/08/05

溫理仁榮獲100年終身成就獎_pic

主題:機構沿革與組織變遷
受訪者:溫理仁前參事
時間:2009年4月4日上午10時~12時
地點:溫宅社區會客室
訪談人:顧雅文、李宗信
逐字稿整理:黃馨瑩

 我與水利署的淵源
  民國42年,我於台灣大學農業工程系畢業以後,經一年預備軍官訓練,被派到省政府建設廳水利局服務六年。這段時間內我曾被借調到經濟部,那個時候有一個「大甲溪流域開發委員會」,後來變成「水資源統一規劃委員會」(簡稱為水資會),水資會後來又跟水利司合併,變成水資局。最後水資局跟水利處(原省水利局升格)合併成立了經濟部水利署,所以我可以說在水利署的前機關─省的水利局、中央的水資會都服務過。另外,我在水利局升到副工程師時,考進了美援機構農復會。

  除此之外,我也曾經擔任台北水源特定區管理委員會委員等等,跟水利署的淵源實在是很深的,可以說我退休前的四十年間為水利署前身機關服務,退休後十多年來兼任工程查核委員或督導委員,又服務於水利署。其實我太太也在水資會、水資局及水利署服務退休的,有一次她參加退休人員聯誼會,我說我也有資格參加,她還跟我開玩笑說:「不必啦,你當我的附件就好,會費可以不要交,餐費又優待一半,多好」。所以,算起來我和水利署的關係實在非常密切。
  
 對農復會的回憶
  農復會的全名是「中國農村復興聯合委員會」,是1948年10月依據美國跟台灣簽署的經濟合作協調會而成立,是現在行政院農業委員會(簡稱農委會)的前身,由當時中華民國與美國政府各派委員組成。我在這裡服務的時候,這個機關是提供技術跟經費,一直協助省府的水利局,另外也對中央的經濟部水資會提供經費及技術服務。農復會這一段歷史現在有人不太願意提,當初要編台灣水利史的時候,原來我也被聘為委員,但我那時要辦理一件和國外機構技術合作的案子,實在忙不過來,就辭掉了;不過有一次水利史開研討會,當時水資會的主任委員是大會主席,就提出來說:「美援部分不要提了,是一種恥辱」,但我立刻站起來說:「如果美援不提,那荷蘭人來、西班牙人來、日本人來建設,也通通不能提,台灣就沒有水利史了」。

  農復會底下設有九個組室,其中水利工程組是重要單位之一,全權執行委員會所有水利及工程規劃設計的審查及施工督導工作,跟水利局關係密切,水利局十二個工程處的房舍都是農復會補助蓋的。水利工程組的工作性質非常廣,包括水利調查規劃、治河防洪海堤整建水庫興建、農田水利工程改良、農地重劃、輪灌等等,農復會都支持水利局來做,甚至水利局的待遇也由農復會美援支援。我畢業時派到水利局的時候,薪水只有10元美金不到。當時農復會會派水利局的人到國外或在國內接受訓練、進修或研習,不單是水利局,水利會、縣政府或學校教授都有派人,但是受訓回來後,很多人才都流失掉,就是因為待遇太低了。所以後來農復會協助供給技術津貼,就像是工程獎金,有近10元美金,等於整個薪水加倍,藉以鼓勵優秀工程人員。我到水利局薪水不到10元美金時不敢結婚,因為養不起家庭。

  有二段小故事,可以知道當時我的經濟情況:我到水利局之前,已經在鳳山服役一年,退伍後到水利局,卻又馬上被徵召,召集令說可能會派我到金門、馬祖。我那時跟我初次交往的女孩子提出分手,主要原因不是我要到外島,也不是不愛她,是因為她家裡反對,因為我到水利局的薪水很低,當時又是阿兵哥,所以我們在咖啡廳談了很久,就分開了,這件事我有寫在我的文章中,我太太從來不看,所以沒有關係(笑),其實我告訴過她,她也哈哈大笑。第二個故事,是我後來沒有到外島,到公館的美軍第十三航空隊總司令部當工程的連絡官兼監督官,那時發生一件事,差點讓我切腹自殺。當時十三航空隊在林口有基地,開了一口300公尺深的井,供應美軍的用水,新井開了以後,要用1英吋的鐵管下去洗井,我跟工人說要用鐵挾吊接,但他認為很輕,就用手拿著連接,沒想到接到第四節後,30公尺的鐵管就掉到井裏了,怎麼鈎也鈎不回來。當時我想,這等於是好不容易開好的井要廢井,我的薪水又少得可憐,少尉不過6元美金,水利局又不到10元美金,一輩子做牛做馬也賠不起,當時真的有切腹自殺的念頭。雖然指揮官上校沒有罵我,但我徹夜一直去試,想了各種辦法,鐵管居然在第二天早上被我拿起來了!上校好高興,請我和工人一起到美軍的軍官俱樂部,軍官俱樂部平常是要美國軍官才能進去的,我在那吃到生平第一份牛排,還喝到威士忌、紅酒這些沒有看過的酒。還好我當時沒有切腹,所以現在活到八十歲了(笑)。所以後來農復會補助,讓我在水利局的薪水加倍,那時候真是很感謝。

  農復會支援的跟省府經費委託的很多水利工程的建設,這些工程在水利局經過總工程司簽字後,還要送到農復會來,經過水利工程組組長簽字才能發包,組長的權力很大。早期農復會水利工程組有「水利四仙」。第一位是鄧先仁,他當過農復會的高級工程師,後來借調派到水利局當局長,我在水利局的時候,他是我的頂頭上司,當了八年局長後,他回到農復會當水利工程組長,又是我的頂頭上司。我在水利局時,升上副工程師,參加了農復會的考試,包括書面和口試,口試時我跟農復會美國組長說,我在水利局已經是副工程師,但到農復會是從助理工程師開始做,等於是降級,但是對方說,待遇比水利局高十倍,當時美援機構就是這樣。後來我決定到農復會,但鄧局長不讓我走,叫我去談了好久,最後他問我:「農復會跟水利局穿同一條褲子,對不對?」我說:「對!」,他確認這點後才肯放我走,辭呈才給我簽字。後來鄧局長回到農復會成為水利工程組組長,在他之前的三任水利工程組組長都是美國人。我們所有的公文都用英文,審查以後都要向他報告,他瞭解以後才簽字,簽字以後才能發包。鄧先生對我很好,他派我到美國去唸書,念八個月我就拿到碩士了。水利局好幾個長官以前也都是美援送的,包括謝瑞麟洪炳麟黃金山、郭朝雄等都是。「四仙」中的另外三位是周禮、章元羲和劉如松。周禮先生我曾經用日文寫過一篇他的文章(農復會同事蔣彥士曾經叫我寫周禮先生的事蹟),他這個人,看中了人才就幫忙到底。有一個宜蘭的吳姓工程師,畫圖、設計都很仔細,監造工程施工品質也很好,周禮想提拔他,要送他到美國研習,但是他英文不是很好,送到語言中心面試也考不上,成績沒有進步,但是周禮一直沒有放棄他。(語言中心也是美援單位,是跟農復會平行的,出去要經過語言中心筆試和面試。我當時也在語言中心受訓,本來我的語文能力可以不要,但那個考試官問我到過美國沒有時,我說:「沒到過,但是我到過夏威夷」,考試官說:「夏威夷也是美國的領土,你要到語言中心三個月」,所以我只好在那裏)。但是突然間,他一下子進步得很快,那個語言中心的主任Mrs.Hunter就好奇問他:「是誰教你的?為什麼你最近進步這麼多?」他就說:「是一位中學的吳老師教的。」那位吳老師的弟弟也在農復會,就坐在我對面,管全台灣的防洪。於是Hunter叫那位老師去見他,後來採用他當語言中心的老師,待遇高出好幾十倍,Hunter要退休時,還要他接主任,所以他訓練出好多高官。那麼周禮先生就是一直支持那個吳工程師,後來他語言中心畢業,到美國去考察回來,也當過水利局的科長,都是因為周禮先生的提拔。後來我一度也擔任水利工程組長,當時李登輝(曾經是農復會同事)是台北市長,報派他要我到台北市當一個處長,但我一心想做的是工程師,所以也沒有想過去。

  回想有一次跟同事蔣彥士講,我學錯了水利這一行。他問為什麼,我說:「水多有水災,水少有旱災,都會挨罵,水剛好就說風調雨順。」他說還是要繼續努力培養水利人才。水利建設投資有經濟極限,應該讓大眾知道。
  
水利署的前身機關
  先講中央的部分,國民政府在民國36年遷台來前,在大陸有個中央機關水利部,現在大陸也有個水利部,不過重點是放在水力發電。國民政府來的時候,也有水利署的名稱,不過實際上是編入經濟部裏,稱為「經濟部水利司」。另外,經濟部於民國43年成立「大甲溪流域開發委員會」,由農復會提供技術和經費來支持,隔年改為「水資源統一規劃委員會」,我在水利局時也曾被調任到那裡一段時間。還有一個「中央水利實驗處」,這也是農復會補助的一個機關,後來併到水資會,現在變成台大的水利試驗所,另外南勢角有一個水利研究所,後來也併到水資會,都裁徹了(按:民國38年,南京來台的中央水利實驗處與台大合辦「台北水工試驗室」,有三處室外水工試驗場,分別位於台大校內、北二高安坑交流道附近及南勢角,48年中央水利實驗處裁撤,業務併經濟部水資會,台北水工試驗室今為台大水工試驗所;另有「台南水工試驗室」,今為成大水工試驗所)。所以後來水利局也有試驗所,在霧峰,叫做水規所(按:民國56年成立台灣省水利局河川治理規劃總隊,67年改組為台灣省水利局規劃總隊,後再改為水利規劃試驗所)。民國85年,水資會又與水利司合併,成立經濟部水資源局(簡稱水資局)。

  在省政府部分,民國36年台灣省政府設有農業處農田水利局,就是水利局的前身,農復會也有協助這個單位。同年因實務需要,合併公共工程處的部分業務,改成「台灣省建設廳水利局」,民國45年改為台灣省水利局,後又陸續合併「地下水工程處」(按:民國55年)及「土地資源開發委員會」(按:民國65年裁徹合併),這兩個單位都是早期農復會協助台灣省政府成立的,前者是為了地下水的開發,後者是為了開發海埔新生地。剛剛提到農復會水利工程組的「四仙」,他們都想得很遠,規劃都很早。民國86年,建設廳第六科及石門、鯉魚潭、曾文水庫管理局也併在水利局,升格為台灣省水利處,88年因為經省作業,改為經濟部水利處,最後於91年與經濟部水資局及經濟部台北水源特定區管理委員會合併,成立經濟部水利署。這就是關於水利署從三級機構變成中央的經過。
  
 成為中央機關的水利署
  水利署成為中央機關後,相關組織執掌都調整,當然不能跟之前的三級機關相提並論。現在把中央還有過去省級的機關都統整在一起,以前省級也分好多單位,中央也是分好多單位,能夠整合,效果與功能有很大的進步。當然今後還是要繼續努力,充實能力及人才訓練,進入新的領域,因為除了水利之外,沒有土地的話水也沒有用,所以土地也要注意。以前農復會管的不只是水利,土地開發、保育都納在裏面,我寫了一篇文章叫「早年農復會對台灣水利建設之貢獻」,裏面就具體提到很多。所以水利署應該也要注意土地及水域的生態環境保護、水土資源開發與保育等工作,要有長遠的規劃,或與其他的機關合作,再向前邁進。我聽說水利署河川生態工法設計曾經得到全國公共工程金質獎,設計方面得到水利工程設計獎,這是很好的事情。

  不過我也有一點補充的意見,我在民國82年曾經發表一篇論文:「從世界各國水資源行政體系檢討我國水利管理組織及問題」。我的意思是,不管怎麼樣,不可能只有行政院一個來管所有的事,還是需要分工合作,我也特別提出日本為例,日本尤其是各部會的職責、權責,都要有詳細的法律上的規定,再不清楚的話,部會首長再來協調,這很重要。當時有學者說台灣的水利事業是多頭馬車,但我認為一輛馬車用一頭來拉,遠不如多頭來拉來得快又有力。當然也不是說要將水利事業分散在各個部會,我並不反對水利署像現在這樣走向事權統一,將能管的業務整合在一起,但水利事業包括農田水利、自來水、都市污水、下水道,港灣、航運等等,各有專業,並沒有一個全能的單位可以管,如果全部要一個單位來管,事實上是管不了的。像農田水利的部分,省政府開始的時候有農田水利局,也就是水利局的前身,管所有的水利會,但是後來農復會變成農發會,又變成農業委員會,而農田水利的目的是為了農業生產,要配合農藥、農業技術等,所以現在是歸於農委會,不是由水利署來管。我的看法是,配合生產要用的水,要給多少可以由水利單位來管,大家一起協調,但農業生產、農地調配水,就應該是農業單位管的事情。水一共要喝多少、可以喝多少,可以是水利單位決定,但喝了以後身體裏頭要怎麼消化,就不應該再由水利署管,我是由它的目的事業功能來考慮的。所以,不能所有與水有關的都歸於一個全能部門來管,否則全國只要三個部門就夠了,一個管水,一個管土,一個管空氣,難道可以這樣管嗎?因此我一直認為還是要各單位合作、協調,沒有私心,共同努力,這才是最重要的。
  
 水利署面臨的挑戰:低窪及地層下地區之淹水改善及國土復育
  目前水利署面臨的困境和挑戰,我想可以分為六點來談。
  第一點關於低窪跟地盤下陷地區的淹水改善與國土復育問題。這有些並不是水利,但是可以進而跟其他機關協調。這個問題為什麼很重要呢?因為上游易淹水地區經過水患治理計畫實施後,上游改善了,問題是下游更嚴重了。上游排水系統改善後,排水集流時間縮短,水一來就下去,加上海潮位高漲,海水倒灌,低窪及地層下陷地區的淹水就更為嚴重。我因為做工程常常去看低窪地區,河川洪水位常常比兩邊路還高,加高堤防也沒有用,碰到橋的地方,橋還是低的,水還是照樣滿過去。這就是頭痛醫頭的結果,將來反而增加災害,只靠水利署是很難處理的。所以這個問題是一個提醒,要澈底解決的話就是需要國土復育及居住環境改善,包括道路、公共停車場的提高、居住場所的提高、橋樑改善、還有抽水排水。抽水排水是很困難的一件事,因為造價及維護運轉費用很高,都市如台北市還可以擔負得起,但在荒野或是養殖地,不可能用大型設備來抽水,以往都是只有設一個象徵性的、移動式的小型抽水機,其實還是會淹水。

  上次我有參加一個全國的公共工程會議,在擴大公共工程建設計畫中,就列有「加速辦理沿海地層下陷地區排水環境改善示範計畫」,提出要怎麼改善地層下陷的地方,我在這裡預祝成功。水利署前身的台灣省水利局,也曾經合併農復會協助成立的土地資源開發委員會,負責邊際土地的開發,因為人越來越多,可以用的土地實在越來越少,希望能發揮功能。
  
 水利署面臨的挑戰:水庫集水區之治山防災及水土保持
  第二點是有關於水庫集水區防洪水土保持。曾經水利署要求水庫集水區水土保持和治山防洪水利署來做,好不容易爭取到主管,但後來做不成,又交回農委會水土保持局辦理,似乎有鞭長莫及的感覺。我認為水利署應該充實生態環境及治山防洪水土保持的人才,將來如果能由水庫管理局自己自辦,最好是要積極參與合作辦理,至少需要水庫管理局加強坡地災害預警的機制。也許有時候忠言會逆耳,上一次石門水庫發生濁水問題就是水庫集水區水土保持問題。
  
 水利署面臨的挑戰:水土資源之生態環境保護問題
  第三點是關於水土資源的生態環境,土地及水域污染日趨嚴重,都市、工廠有廢污水排放,尤其是現在連農村都有混住區,農地都開放來建豪宅。我台北帝國大學的日本前輩有一次問我說:「你們台灣人怎麼那麼大膽,敢開放農地,日本都不敢開放」。農地一開放,排水污水廢水都沒有處理好,就很糟糕。尤其水污染防治是一個困難問題,這項工作雖然是環保機關主管,仍需要水利機關來合作。水利署也許會說,那你通通讓我管,我就可以管好,但我認為也不是這樣,因為其中包含太廣了,也有跟都市規劃有關的,不能完全放在一個單位來管,所以我一直強調合作很重要,只要協調合作,沒有不能解決的問題。聽說行政院將來的組織再造,水利署要歸於環保署,這個我也不贊成,我個人不認為水利機關併入環保機關才能解決問題,還是要各單位協調合作才可以,就如日本的例子一樣。水利單位應該追蹤水污染源,予以舉發,也可以協助設廢污水處理設施,由水利單位來檢舉,環保單位來執行,不要說我們沒有權力取締就不管,他們又沒有人力去察看檢舉,這樣一來污染就沒有人管了。我在農復會服務時,擔任水污染防治小組的召集人,支持當時台灣省水污染防治所,從事這類的工作。很高興聽到水利署已經開始重視河川生態環境保護,及加強河川整治生態工法河川美化等。
  
 水利署面臨的挑戰:河川治理規劃與石採取供應問題
  第四點是關於這個河川治理規劃與石採取問題,一度水利署的同仁都士氣低落,不敢碰這個,因為石牽涉龐大利益,黑手白手都會牽扯在內,我們以前農復會培養的一些人才,送到國外去受訓回來,有人就掉在這個陷阱,都到美國念到碩士了,國家卻痛失人才。聽說公共工程單位跟法務單位協調,而問題也不是沒辦法解決,政府推動的擴大公共工程計畫需要石材料,河川如果妥善規劃,明確規定石採取範圍,並嚴格管制採取供應,應該不成問題。
  
  水利署面臨的挑戰:水土資源應提早調查妥為規劃設計
  第五點是關於水土資源應提早調查規劃。以前農復會至少要提前五年、十年開始調查規劃,協助有關單位從事水庫興建、水土保持河川治理及防洪排水灌溉海堤整建、海埔地及河川地開發等調查規劃,那時候全省二、三百個水庫址都預先做調查,有了經費就可以馬上開始做。水利署已經有這種機制及相關水利技術和經驗,也知道規劃要提早做,並沒有問題,但其他單位則不一樣,像現在說要擴大內需,突然有了經費,臨時再去找工程,不但規劃設計有問題,工程成效也不彰。規劃設計有時也不妥,例如地方單位執行之排水工程,大排經過低窪地區,兩側堤上加高數公尺高的石籠,不但不能防洪,而且危險。又如大排與橋樑與道路交叉,未配合改善,大水來時就成為缺口,沖出兩側低地,就是我剛說低地排水很困難的地方。總之地方單位的水利規劃都有檢討必要,這有時候當然是人力也不夠,水利署交給縣政府,縣政府沒有人力,又交給鄉公所,工程就很糟糕,應該需要水利署更積極的協助輔導。
  
 水利署面臨的挑戰:工程人材培訓仍需加強支持
  第六點就是工程人才的培育還需加強。以前是在國內外培訓專業人材,包括工程技術講習、研習、進修,也常派到國外去參加國際會議研討會,跟別人討論,跟別人爭論,這些都是一種訓練,相當頻繁。現在也許是政府的政策改了,公務人員出國受到限制,專業技術人員很少派到國外去進修,要得到學位等於是一種奢望,所以變成公務員自己要找公餘時間再去唸書、在國內進修,實在很可憐。在農復會的時代,因為農復會與其他國際機構有來往,經費不一定是美援,也有對方國家支援,除了到美國外,也有派到日本、歐洲的,現在都已經沒有了,其實國家這種錢不能省。農復會本來規定自己底下的人不能出去,但後來覺得不對,因為協助所有其他機關的人出去訓練或進修,等他們回來,有的都已經是碩士、博士了,那我們怎麼再技術輔導對方,所以後來農復會政策改了,同仁也可以派到國外受訓,所以我才能受惠。

  剛才提到的四仙之一鄧先仁組長,他心胸很大,一下子派了組裏三個大將去美國,一個到柯羅拉多州,我和另一個到猶他州,我很感激他。農復會要派誰都是看準人不錯就批了,我在水利局的時候考試都是第一名,但是外派都不是派我,都是派比我老資格或當主管的,我覺得這也是應該,看準人才就送出去,不以表面上的考試為準。派出去的也有人考察、研習或進修,我們都會給機會。我記得曾經有一位經濟方面的李姓人員,不是我們水利工程組的,他在美國唸博士,想要延長半年再回來,主管會議裡頭,有一位主任委員是世界銀行回來的,認為不應該破例讓他延長,但我就站起來說:「要培養一個人才,碩士是一個階段,但到博士,是另一個台階踩上去,以後他的貢獻更大」,所以主任委員後來也採納,不過這位先生不知道我多講這句話幫了他。我認為培養人才是很重要的,有些上司可能是心胸不夠寛大,自己沒有學位,也不想給人機會,我就不管這些,最希望有才能的人得到機會,有唸得比我高的人更好。

 1.本文引用自「97年度經濟部水利署文化性資產口述歷史委託服務計畫」
 2.口述歷史係當事人對歷史之陳述,不代表水利署之立場。

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