地層下陷防治工作甘苦談 ,專訪吳約西(前水利署副署長)

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  發刊期數:第0033期/ 發布日期:2013/08/30

(照片來源:考試院銓敘部)_pic

  去(101)年12月底,時任水利署副署長的吳約西,於考試院禮堂公開接受表揚,榮獲公務人員最高殊榮之「公務人員傑出貢獻獎」,由全國78位優秀模範公務人員中脫穎而出,成為10位獲獎人之一。吳前副署長在水利部門服務長達29年,為歷年來多項水利工程政策重要推手之一,從創建河川管理石採售分離新制度、實施河川揚塵改善計畫、執行八八風災搶險疏濬工程,直到研訂雲彰地區地層下陷具體解決方案暨行動計畫等等,熱忱奉獻的精神,為水利人樹立仿效學習的優良典範!
  本月很榮幸邀請吳前副署長,藉由多年推動地層下陷防治工作的實務經驗,帶領大家一同回顧我國地層下陷歷史演變,以及政府防治工作推動的成效與展望。
 
流失的藍金_台灣水資源利用的消長

  台灣水資源利用主要受降雨時空分布不均之影響,北部地區豐水季(每年颱風豪雨季節,5~10月)與枯水季(11月至翌年4月)降雨量比為6比4,中部和東部約8比2,南部則為9比1(也就是說南部地區枯水期的用水量僅有全年可使用水量的10%);此外,再加上全台地形100公尺以下的沖積平原僅占全國面積之1/3,其餘為1/3的高山地(1,000公尺以上)及1/3的坡地(100~1,000公尺),因此河川坡陡流急,降雨後逕流入海,蓄水不易,增加地面水資源運用與調配上的難度與挑戰。

  早期台灣地下水蘊藏量非常豐沛,尤其是蘭陽溪流域淡水河流域濁水溪流域高屏溪流域等4大流域,這些地區產業發展所需之用水量有限,在地面水源缺乏時,地下水就成當然使用水源,當時的用水量不大,所以抽取地下水不致於產生地層下陷的問題,然而自民國4、50年代起,隨著台灣經濟起飛,各行各業快速成長,社會結構驟變,生活品質要求提高,致需水量激增,地表水源不敷供應,而地下水則因開發成本較低,取用方便,且水質水量穩定,故各標的用水競相開發,長期大量抽用,進而導致地層下陷災害發生。
 

消失的地平線_全台地層下陷回顧

逆轉「陷」勢_台北、宜蘭地層下陷整治成效

台北地區

  台北盆地是全台最早發生地層下陷之地區,當時因人口聚集、都市開發、地面建物興建、工商日趨發達等原因下,地表水供不應求,為解決水源不足的問題,遂大量開鑿水井抽取地下水,再加上有不肖廠商盜採河道裡的石,致使河道刷深,使得地下水伏流驟降,造成台北盆地嚴重沉陷。所幸當時政府處理得宜,於民國57年由經濟部頒發「台北地區地下水管制辦法」,嚴格限制抽汲地下水,並禁止開採淡水河石,同時興建翡翠水庫,穩定地面水源供應,下陷情形直至民國77年後才逐漸停止,地下水位亦逐年回升。

宜蘭地區

  有別於台北地區下陷成因,宜蘭及西南沿海地區下陷之肇因,源自於當地居民為維持生計,從事農漁業發展而超抽地下水所致,宜蘭地區地下水主要補注來源為蘭陽溪滲漏及山腳地區之滲入,其養殖、民生、工業及農業等用水來源除由河川供應外,不足部分均以抽取地下水來滿足所需。每年之9~11月為宜蘭地區地下水高水位期,3~7月為低水位期,養殖用水高峰洽逢於炎熱之夏季,故造成地下水水位急遽下降,經年累月致使沿海鄉鎮(頭城、礁溪、壯圍及五結等地區),在民國70年左右發生地層下陷情形。為了遏止下陷情勢,除了政府透過地下水管制作為外,「當地從過去迄今一直堅持不要高用水、高污染的產業移入之原則,且自來水用水為獨立系統等條件下,以及地方政府雷厲風行執行水井填塞作業!」吳前副署長說,讓當地的下陷情形得以控制。
 

防治不歇_西南沿海地區下陷問題的演進

  回顧西南沿海縣市下陷問題的發展,早期農業社會對於地下水使用有限,尚不致衍生下陷的問題,早在日據時代、農復會(中國農村復興聯合委員會) 時期,農業單位對於農地耕作制度及用水方式已有完善的規劃,將農地透過用地編目「田」、「雜」、「旱」等作區劃分來管理耕種範圍及作物,且針對各地目備註耕作及用水方式(3年2期作、2年1期作等),清楚告知農民每塊農地所分配的用水量,並安排「掌水工」,全天專責農田灌溉用水控管及調度,當時的百姓非常守法,依照制度進行農耕發展。

  直至民國70年代,農產品價格欠佳,且農業耕作長年受限於氣候條件與立地環境,加上養殖業利潤優厚之利誘下,導致台灣西南沿海地區農地大量轉變為漁業養殖,惟養殖事業必須仰賴大量淡水以保持魚池水質潔淨,在沿海地區養殖重鎮並無大型水湖庫以供充足用水,地面水源缺乏的情況之下,業者轉而大量鑿井抽取地下水,造成水土資源超限使用,國土下沉情形日益惡化。
 

回顧過去,展望未來_歷年防治政策執行成效

  為挽救地層下陷對國土永續造成的傷害,政府從民國年84年起即推行「地層下陷防治執行方案」第一階段明確擬訂土地利用規劃、產業輔導調整、地下水管制及教育宣導等防治面向;而第二期著重因地合理發展產業、水資源調配與管理、加速消減洪澇災害、落實下陷土地防護、健全組織協調機制及持續教育宣導作為等,歷經2期防治方案,全台持續下陷面積由方案實施前的1,616平方公里減少為民國97年(第二期方案結束)的821.1平方公里。然而地層下陷問題錯綜複雜,非僅就地下水抽用管制可全面解決,部分地方民眾礙於環境限制及生計無法配合,造成下陷狀況仍無法根治。

  民國94年起,因應高鐵興建即將完工營運,為降低雲彰下陷問題對其行車安全產生影響,當時政府針對下陷較為嚴重之雲林縣實施「高鐵沿線3公里寬範圍內公有合法水井封填計畫」,以及雲彰地區地層下陷加強改善等計畫,但下陷的問題未因此停歇,在高鐵通車後,其行車安全問題屢上新聞版面,直至民國99年6月,行政院梁啟源政務委員認為事態嚴重,向行政院提出專案報告,並由行政院邀請內政部、經濟部、交通部及農業委員會等相關權責機關,跨部會共同研訂解決策略與具體解決措施,隔年8月即核定並實施「雲彰地區地層下陷具體解決方案暨行動計畫*」,透過減抽地下水增供地面水、地下水環境復育、加強管理及國土規劃等策略,分年推動相關防治作為,以有效遏止地層持續下陷之問題,依據水利署民國101年監測調查成果,目前全台持續下陷範圍已減少至286平方公里,顯示防治工作已初獲成效。

Acting Plan_治國、治水走向跨域合作

  近年由於政治民主化、經濟自由化、社會文明化急速發展下,傳統科層體制行政組織與管轄權限配置已無法因應當今的鉅變。基此,「府際合作、跨域治理」不僅可整合多方既有資源,還能有效經營具有策略性互動模式,達成共同目標。以濁水溪揚塵改善計畫為例,濁水溪流經彰化、雲林、南投、嘉義等地,為解決揚塵污染空氣問題及改善民眾生活品質,林務局防風造林、水利署河川整治、地方政府環保局空氣品質監控與環境清理等跨部會、跨區域合作勢在必行。地層下陷防治復育工作所涉層面廣泛多元,非單靠水利單位力量所能解決,尤需仰賴農委會、內政部、交通部、環保署、地方政府及各縣市農田水利會等相關機關,甚至民間力量緊密配合、彼此分工合作,遏止地層下陷的目標才能早日達成!
 

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