口述歷史-戴如伯前主任秘書談「台北地區防洪」專案報告

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  發刊期數:第0194期/ 發布日期:2016/09/30

戴如伯前主任秘書_pic

主題:台北地區防洪計畫
受訪者:戴如伯前主任秘書
時間:2009年3月11日下午14時~15時
地點:經濟部水利署(台中)
訪談人:顧雅文、李宗信
逐字稿整理:林亨芬

我與台北防洪事業的淵源
  我在民國78年擔任用地課的課長,而當時正在辦理台北防洪三期。台北防洪初期的用地取得我沒有參與,但是後續的配售土地予拆遷戶卻持續了15年之久,直到98年才全部配售完成,安置了1463戶。我來的時候已經在辦第三期用地取得的業務,當時省府成立了一個工程推行委員會,底下成立工程執行中心,我們常常在第十河川局(板橋)開會。三期的業務一直辦到我當組長時,還陸續在處理有關拆遷安置計畫的部分。

用地取得業務的主要內容及挑戰
  我的主要工作是辦理用地徵收,另外當時三期計畫有很多建物需要拆遷,為此還訂了一個拆遷計畫來執行。這個拆遷計畫,可以說是水利署執行工程計畫以來第一個拆遷計畫,我聽說以前在曾文水庫也有蓋一些房子要給拆遷戶居住,但是實際上台北防洪三期的拆遷計畫是最完整的。

  通常要買百姓的土地是很不容易的,尤其上面有建物的話更難。因為台灣的土地非常的小,而我們徵收土地其實也有一點比較不合理的是,我們用公告現值給價碼,但這個價碼並不合於市價。你可以想像,徵收用地一定會受大很大阻力。一般用地取得是先由河川局處理,如果碰到困難水利署會參與,再來就是建設廳。有一次,建設廳廳長許文志在台北縣政府的活動中心協調用地,講沒幾句話,就有水瓶從遠遠的地方丟過來。所以我常開玩笑說,辦理用地徵收的人身手要非常矯健,講的讓大家不滿意,就會有人出現肢體暴力的手段。我想面臨最大的挑戰就是在這裡,主要是價錢的問題造成百姓的不滿。

  台北防洪從初期到三期連續做了好幾段的堤防工程,建堤防有些是在私有土地上,因為早期土地管理不是很好,有很多私人土地位在堤防的用地範圍線,在用地範圍線或河川區域線內,台北縣政府本來不應該發執照的,結果縣府都發出去,造成他們的房屋其實都是合法房屋。而且有人已經在那邊住很久,或是已經形成村落,又是合法房屋,要拆遷並不容易。即使有計畫將他們安置到其他地方,但是一時間他們並不能馬上接受,雖然我們初期就開始這樣做,百姓應該也會對三期的作法有心理準備了,但是有人還是不能滿意政府機關所提的條件。

  在所有用地取得的協商過程中,都有民意代表,不管是立委、省議員、縣議員都有,他們得站在人民這邊,做百姓與政府機構的橋樑。包括工程施工或用地取得,都有很多次的協商,要不斷地說服百姓,讓他們瞭解這個防洪計畫的工程施作的保護標的、堤防蓋了以後對整個地方有多大的保護利益,都要讓人民了解。像基隆河,還沒有防洪計畫時汐止地價全部都跌,因為不保護這些地方就一定淹水,但等基隆河、員山子分洪一建好,地價整個大漲。這些都必須要讓百姓理解。在過程中我們面臨很多次百姓的抗爭、不滿意,當時是宋楚瑜省長的時候,他要我們講述用地取得面臨的困難。我寫了幾篇文章,提到的第一點就是「要給百姓合理的補償」,不能再去強調「犧牲小我完成大我」,以前每次都講這句話,但這已經過時了,不適用於現在。應該是強調犧牲少數人利益,但是要把大多數人得到的,回饋給這些少數人,這才合理。如果今天徵收的是我的地,我跟那些被徵收的百姓一樣會心痛,因為什麼東西都可以進口,唯一就是土地不能進口,臺灣的土地資源實在很少,尤其在都會區更少。一個被徵收土地的百姓,即使拿到這塊土地的補償費,也根本無法用這些錢在另一個地方買到相同的房子。所以當時我一再建議:百姓不願遷離是一定的,但是最重要的是,如果讓他有足夠的補償金額,讓他拿到這筆錢可以到其他地方立命生根,買到需要的土地與房子,他當然最後只好接受。所以那時我一再建議,一定至少要用市價來徵收,像日本早就以市價徵收,甚至比市價還優惠。什麼叫做市價,就是你肯賣、我肯買,市場機制決定,不是公定價格。但如果以市價去徵收百姓的土地,他可能還是沒有這個意願,他不願意賣,所以我也講,不是只有給市價,應該要比市價更高一點。後來,民國89年「土徵條例」訂定,以後的徵收補償應依市價,由縣市政府去估價,我們徵收時還會加成,所以現在我們用地取得所面臨的抗爭就比較減緩了。唯一比較大的抗爭是有的居民不願搬離,不認為政府有權徵收土地,但對價格的不滿就少了,民國89年以前幾乎一天到晚在吵土地的市價問題,現在這方面現在真的好多了,這是我們當時一再建議的結果,不只是我們,包括當時地政處也有相同意見,這些意見都有落實在後來的土地徵收條例中,所以現在我們做工程的用地費都比較高。
疏洪道堤防
  拆遷安置計畫三期工程時,土徵條例尚未訂定,都還是用公告現值,當時只能強制拆除。關於百姓抗爭,我們算是第二線,遇到要強制執行的時候,站在第一線的第十河川局施工單位會比我們更清楚,他們無法處理時,才會拉到我們第二線。我們第二線處理的比較屬於政策性事務,譬如訂定拆遷安置計畫,因為當時徵收土地的價錢已沒辦法改變,所以只好用拆遷安置計畫來給百姓一點補貼。水利署全國首創這個方式,當時也沒有參考其他國家,是由吳憲雄吳副座找我們一起訂出計畫,再報院通過。

  這個計畫原本有兩種方式,包括「自行購屋補助貸款」及「興建住宅配售」,第一種讓他們低利貸款,十五年的前四年內都不用繳利息,由政府補貼。我們跟土地銀行談好,他可以用現有的房子抵押,貸款要買的房子的查估價七成,最高金額350萬元,前四年是免利息的。以當時的利率來算,四年的免利息他們可以大概可以少出一、二百萬,雖然不能補地價,但這也是實質上的補貼。

  另一個「興建住宅配售」,本來要幫他們蓋房子,但是後來發現不行,整個更改計畫。原計畫是一般住宅被拆多少就興建多少;工廠就遷到縣政府的工業區;違章工廠部分,本來有選擇塭子圳的一塊地要他們搬過去,後來沒有執行,即沒有另外找地讓違章工廠全遷過去,而是讓他們遷到現有的工業區。這是因為當時地價低靡,縣政府說塭仔圳地區沒辦法開發,所以後來送呈行政院修正好幾次,決議就輔導違章工廠到現有工業區。興建住宅配售沒辦法執行也是因為土地取得。本來選擇塭仔圳地區及江子翠地區,都市計畫變更,整個要做區段徵收,取得土地。也是因為那陣子地價低靡,縣政府函報說無法取得土地,因為開發需要投資成本,開發完後縣政府擔心沒有人買土地,財務負擔就沒有辦法達到平衡,所以後來就放棄了。而且房子蓋好後,房子未必符合每個人想要的。縣政府也說,他們有很多的國宅,蓋完以後都賣不出去,剩餘國宅都可以用來安置這些拆遷戶了,根本不需要蓋新住宅。所以後來這個安置計畫統統改了,一部分就用國宅安置,一部分就用購屋貸款補助。大部分人比較喜歡購屋貸款,因為可以選擇,土地銀行後來也放寬貸款條件,後來全部改為這個。

與台北縣政府(按:現之新北市)的互動
  辦理土地徵收的時候,需要台北縣政府協助,他們畢竟是執行單位。當時還沒有土地徵收條例,只有「土地法」,依土地法規定,縣政府是執行機關。例如土地的分割測量等是縣政府的地政事務所辦理;分割測量完,如果上面有地上物,不論是建物或農作物,也都要縣政府實地查估。查估完後要造冊,造冊後河川局會跟縣府合作編製徵收計劃書;編完以後就報到地政處,地政處核准徵收後,直接行文至台北縣政府,讓縣府公告。依照規定公告一個月,公告完就要通知這些被徵收土地的所有權人來領價;有些不領或不能來領的,就要送到法院提存。依照規定,領取地價完或提存完,權利義務才終止;所謂權利義務終止,就是對土地不能再有任何主張,如此政府才能施工或強制執行。強制執行不是政府隨便可以動用警力去執行,而是政府已完成所有法定動作,個人要阻饒是個人權利,但是政府已經有權可以使用這塊土地。縣政府要強制執行動員警力,也只有地方政府才有警力可以佈置。所以地方政府在整個用地徵收得過程中扮演很大的角色,沒有他們是辦不來的。為了辦理這個,我們與台北縣開了非常多次的會議、訂定進度、流程,跟台北縣政府工務單位、地政單位等都有很多互動。

多一點時間給百姓
  台灣在辦理工程施作的時候,我們一直認為自己還是屬於開發中的國家,所以做事情都求快速,要求工程快速完成,相對地給百姓的時間就很短,如此百姓就不會有充分的時間去瞭解工程的目的。尤其關係到自己的土地財產時,他會很想知道為什麼一定得做?為什麼一定要這麼急?其實我們說了很多次,可是我們要說的時候都是已經是要拿他的土地了,而非事先預告。工程中常會要求要在幾月完工,所以工程施作就要非常快速。我一直覺得,為什麼不可以給百姓多一點的時間?我們的工程施作沒有充分的時間去跟百姓溝通,讓百姓充分的瞭解為什麼這樣做。當然,也許給充分的時間還是有抗爭,但是至少百姓會有心理準備,不會有突然的感覺。這似乎在台灣很難,現在講求,因為我們要求計畫一核定就要施作,也會規定多長的時間得完成。

  我們曾經去參訪日本,發現日本給百姓的時間很長,尤其是建水庫時。當然台灣在建水庫時,跟百姓的溝通時間也很長,從計畫、測量到興建,期間也有跟百姓在溝通,但是我們的時間還不夠長到讓百姓有自主性組織出現,一開始即可與政府溝通,表達自己的想法。雖然到最後都有這些組織了,因為大家也知道要匯集力量,除了自主性的組織外,也尋求外圍民意代表的支持來訴求,但是我認為時間還是太晚了,我們跟他們的自救會、促進會接洽時,都是已經要徵收用地時,其實應該要在前置作業時就要相互磨合才對,到中央核准要徵收用地時,應該已經磨合得差不多才對。我們現在最大的困擾是,工程都已經要發包施作了才在徵收用地,徵收用地被工程追著跑,而工程常常因為用地取得困難而停擺,這都是因為前置作業不夠長的關係。我以我常說,應該是用地先取得,然後再施作;送交行政院核定的過程中,應該先有一段用地取得的時間,然後再有一段施作工程的時間,但是報到行政院的時間都已經是要施作工程的時間,造成工程施作與用地取得並行,給百姓的時間當然就不夠。不過,現在還好因為徵收的價錢比較高了,私有地被徵收的意願也不像以前那麼困難,除非是居民堅持不願被徵收,像以前抱怨地價太低的聲浪現在就比較少。

台北防洪計畫中土地徵收的經驗傳承
  台北防洪的土地徵收,最大的代表性就是訂了一個安置計畫,後來有很多部會都來參考我們的安置計畫,當時我們應該是唯一一個。後來內政部曾經要求所有部會都要訂安置計畫,就拿我們的章節去擬定。之後水利署建設寶山、湖山水庫需要拆遷時,都會參考這一套拆遷安置計畫及標準。但是我們也知道,如興建住宅是沒有辦法執行的,所以現在比較注重補助購屋貸款,或者有國宅就輔助居民進駐國宅。所以台北防洪三期在用地取得上最獨樹一格就是制定了安置計畫,這個是全省第一個,而且成為後續的範本。我們也學習到,應該在工程還未施做前就應該把人家安置好,在工程還沒施工前就應該讓百姓在別的地方安置下來,應有「先安置、後拆遷」的原則。水利署以後也都照這套標準在執行,這要感謝水利署吳副署長憲雄先生,是他帶著我們訂出來的。


 1.本文引用自「97年度經濟部水利署文化性資產口述歷史委託服務計畫」
 2.口述歷史係當事人對歷史之陳述,不代表水利署之立場

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